供暖改革，在福利与市场之间摇摆

发布时间：2008-2-24 10:19:17 文章摘自：网络

时间：2007-12-21 17:08:00来源：经济参考报   每年的11月间，供暖都会伴随着气温的日渐下降，成为中国北方城市居民的头等大事。作为最后一个“全民福利堡垒”，供暖体制在传统的运行模式下已经陷入了无人满意的超负荷困局，改革成为一种必然。但是，由于关系到城市居民的基本生活，使得改革总是会在福利化与市场化的路径之间多次反复。 能源危机考验城市供暖 11月7日，立冬，北京当日的最低气温已接近零度，这让家住石景山区的刘大妈着实感到了寒意。当然，除了天气，还有自家的暖气。由于所属单位拖欠取暖费，供热公司2000年起即停止向刘大妈居住的居民楼供暖，为了取暖，居民只好在楼房里生起了煤炉。去年，他们的楼道因堆满了蜂窝煤还上了中央台的节目。 当天晚上，刘大妈在新闻联播中看到了温家宝总理在北京考察供暖情况的新闻，觉得心里有了底，“连总理都说了，要保证群众冬季取暖，肯定是没问题了。”果然，五天后，刘大妈家的暖气热了起来。 刘大妈当然不知道，为了达到“保证群众冬季取暖”的目标，北京市的供热企业付出了不小的代价。尽管北京热力集团董事长刘淀生信心十足的表示，“热力集团不会以任何借口给欠费的用户停止供热。但事实上，热力集团的供热能力并没有多少回旋余地了。 据了解，加上今年新增加的800万平方米，北京市今冬的集中供热面积将达到8810万平方米，这其中，四分之三的面积都是北京热力集团的负责区域，热力集团人士坦承，集团的供热能力已基本达到极限，特别是在今年能源紧张的情况下，一旦出现突然的降温天气，供热系统将会接受巨大的考验。 从今年年初开始出现的能源紧张状况，在供暖季来到之前再次达到了一个顶峰。供不应求、价格暴涨的能源市场行情，令资金紧张、准备不足的供热企业都能购买到今冬供暖足够的燃料。 据了解，虽然北京市已采取了一系列措施来保证今冬供暖的燃煤供应，但目前全市的热煤储量仍仅为50%左右，加上由于陕甘宁天然气管线二期工程没能如期供气，北京今冬的供暖燃料呈现全面紧张的局面。 这样的情况不仅只在北京，被国家划定的北方供暖区域14个省市中，都不同程度地出现了能源紧张的状况。 在黑龙江哈尔滨市，供热用煤的平均储量仅为整个冬季供热用煤总量的65%，未达到供热管理部门所要求的70%的最低标准；在吉林省，城市供暖企业供热用煤目前的储量为40%左右，仅为往年储量的一半；天津市的供暖用煤的储量只相当于冬季供暖用煤总量的1/3，部分情况较差的供暖企业甚至到了10%至15%；兰州供热用煤的储量也只达到了应有储备量的60%左右。 业内人士认为，造成目前供暖能源紧张的直接原因，是燃煤价格的大幅上涨和运输能力的不足。 据了解，目前全国煤炭的价格在平稳回落了一段时间后再次大幅攀升，燃煤价格较去年同期上涨了20%至60%，而且还在不断上涨。 在北京，燃煤的价格已经由去年同期的230元一吨上涨到380元。而哈尔滨供热企业今年将为燃煤涨价付出1.5亿元的代价。天津南开区供热的鸥翔供热站经理杨义学表示，由于南方河流进入枯水期，火力发电比例的增大提高了对煤炭的需求，对北方供暖用煤形成了竞争压力。另外，全国性的运力紧张也构成了北方供暖用煤储备的瓶颈。目前，中国铁路主干线的运力还不足总需求量的50%。 然而，一位熟悉供暖行业的人士指出，造成目前供暖能源紧张最根本的原因，是供暖企业资金缺乏，而这正是现行供暖体制导致的结果。 传统体制：无人满意的负荷困局 “现在供暖行业进入一个怪圈：用户不交取暖费，供暖企业就没钱，供暖企业没钱买煤，用户停暖后就不交钱，最后，谁也不满意。”采访中，北京市某供热站的吴站长这样总结现行体制问题。 据了解，资金缺乏目前已经成为供暖企业的一种普遍现象，而原因就是用户拖欠供暖费。“几乎没有供暖企业能100%收到取暖费的。”吴站长说道。 例如北京热力集团，到2004为止，用户由于各种原因累计欠费达4亿多元，已影响到了集团的正常供热和系统建设。由于北京市政府已经不再参与出资建设城市热源和管网建设，市财政也停止了供热补贴，所以无论是新管网的建设还是管网维护、企业经营等，都需要大量资金维持，而供暖费的拖欠无疑于扼住了企业的脖子。 据热力集团副总经理李大维介绍，目前北京市的热源建设始终落后于热建筑的建设步伐，使得集团下属的方庄、双榆树等大部分供热厂长期满负荷运行，供热能力达到了极限。而且，由于资金不到位，部分热网工程不能按期完工，如广和东二路热力工程、高井热力管网二期工程等。这都加重了原有管网的压力，提高了供热管网的系统风险。 由于供暖管网的特殊性，如果一家停暖，就会影响到整幢楼的供热，所以供热企业不敢随便停暖，使得有些人长期拖欠取暖费不缴，暖气却照用不误。无奈之下，供暖企业只有诉诸法律。 据了解，从2001年开始，北京市法院系统开始受理供热合同纠纷案件，司法手段成为调解这一矛盾的手段之一。以海淀法院为例，2001年该院受理供热合同纠纷案件102件，2002年为372件，2003年277件，2004年到10月1日止，此类案件已经上升到523件，诉讼争议标的总额近1000万元。 当然，不止是北京的供暖企业受到费用拖欠的困扰，在哈尔滨，供暖企业被累计拖欠的采暖费就达10亿多元。往年临近春节，供暖费收缴额不足30％，供暖企业因为没钱而导致燃煤告急。为解决问题而由哈尔滨市、区两级法院组成的依法收费领导小组，被政府的工作人员自嘲为“笑话”。 那么用户为什么要拖欠取暖费用呢？ 北京的甄女士所住的小区以前是一家老国有企业的居民区，她对个人缴取暖费就很不理解：“以前一直都是单位缴的，现在凭什么要我们自己缴？”同样不理解的，还包括小区里的不少住户，他们都没有按时缴费，而在观望事情发展。 传统的供暖体制是“单位包费、福利供热”，这是建立在住房单位所有、职工低租金福利使用的旧体制基础上的，与原有的住房福利制度及单一的住房公有制紧密联系在一起。由于供暖企业与交费企业都为国有单位，所以供暖企业的收费情况与是否供暖无关，更与采暖的居民无关，所以居民都将供暖看作一种基本福利。 然而，由于我国住房制度的改革，全国城镇80%以上的住宅已经归城镇居民所有，单位不再拥有住房的产权。加上供热企业、居民和原单位性质的多元化，政府逐步停止了对供暖企业的投资和补贴，供暖费用也逐步从单位缴纳向居民个人缴纳转变。但仍有相当一部分人把供热视为政府或者单位的福利，即使他们有缴费的能力，也拒绝按时缴纳。清华大学教授薛澜认为，一些城市居民尚未做好把取暖作为商品的心理准备。 还有部分居民认为供暖公司服务质量太低，室内温度没有达到有关规定，甚至还有半夜停暖的现象。“半夜都给冻醒了，还缴费啊？” 另外，还有一部分用户认为缴纳取暖费用超出了自己的经济承受能力。由于北方地区密布国有企业，其中大多效益不佳，下岗职工众多，造成的后果是他们自己无法承受每年数百元乃至几千元的取暖费，也不能依靠单位解决，从而造成了取暖费用的拖欠。 由于取暖是北方居民的基本生活需求之一，所以保障居民的取暖也同样成为北方城市政府的重要责任。为了保证供暖企业的运行，地方政府纷纷出面为供暖企业筹集运转资金，或者通过财政为其贷款购煤进行贴息。长春市政府已斥资9000万元购买30万吨热煤应急储备。北京市首次实行市区两级政府供热应急煤炭储备，市级储备为20万吨，区级储备为1至3万吨。 除了帮助企业，政府还为一些低收入家庭和困难企业提供各种形式的供暖补贴。但这同样加重了政府财政的负担，而且既无助于提高供暖系统的效率，也并非行业发展的长久之计，改革势在必行。 艰难的市场化改革 2003年7月，建设部、发展改革委、财政部、人事部、民政部、劳动和社会保障部、国家税务总局、国家环境保护总局八部委联合制定《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，将哈尔滨、长春、呼和浩特等12个城市确定为全国城镇供热体制改革的首批试点。并以此为开端，强力推动全国范围内供暖体制系统改革。 据为此而成立的城镇供热体制改革部际协调领导小组的工作人员介绍，改革的主要内容就是由单位统包、个人无须缴费的福利供暖方式逐步转变为居民家庭直接向供热企业缴费的供热制度，但目前的采暖费用将通过多渠道筹集，由政府、单位、个人共同负担。而各级财政、单位用于职工供热采暖的费用作为供热采暖补贴由单位直接向职工和离退休人员发放，变“暗补”为“明补”。 另外，现行的热费计算方式也将逐步实行改革，逐渐取消按面积计收热费，积极推行按用热量分户计量收费办法。归根结底，是“停止福利供热，实行用热商品化、货币化”。 沈阳一个小区去年完成了分户改造，小区居民表示，分户改造后的取暖效果明显好于往年，室内温度可以高于往年5度到6度，而且也从没有出现过停暖的现象。而供暖公司表示，由于分户计量，取暖费的收缴率从30%上升到了70%，而且收取时也不像往年那么困难。企业也从政府和用户的夹缝中解脱出来。 据城镇供热体制改革部际协调领导小组的工作人员介绍，改革的最终方向将是实施城镇供热特许经营制度。即在统一管网规划、统一服务标准、统一市场准入、统一价格监管的前提下，引导和鼓励多种所有制经济形式进入供暖行业，取得特许经营权，实现多元化投资。 据调查，在中国662个城市中，有304个城市有集中供热设备，城市集中供热面积达到8亿平方米以上，此前，曾有一些民营企业表示进入供暖行业的兴趣，一些有眼光的商家已开始大举进入热计量和温控装置市场。 但是，由于实行了多年的福利供暖体制，加之取暖对城市居民生活的不可替代性，使得供暖在向市场化的改革过程中，就不能实行简单的公平交易，而必然还要顾及其社会利益的一面。 有学者指出，政府此举虽然可能影响到供暖企业的经济利益，但却保障群众最基本的生活水平，符合广大群众的最根本利益，从这一点来看，供暖依然有着一定的福利性，供暖企业也必须承担其社会责任和社会义务。但这却可能成为民营经济进入供暖行业的顾虑，一位民营企业家就表示，由于供暖价格是政府定价，而其燃料、人员等成本却由市场决定，这就可能造成企业亏损，“没有人愿意干赔本的买卖”。 也有专家指出，供暖行业具有天然垄断性，所以目前城市的供暖企业相对于消费者来说都是垄断企业。虽然企业都表示自己在亏损经营，表示应提高价格，但由于其运行成本的不公开，造成定价制度受到了消费者的怀疑。“的确应当先建立起听证会制度，公开透明的制定供暖价格。毕竟，相对于企业，消费者是弱者。”

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